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導讀

不久前，美國拜登政府的兩位重要官員先后發(fā)表演講。先是美國財政部長耶倫在約翰?霍普金斯大學高級國際研究學院發(fā)表演講（2023年4月20日），主題為“中美經(jīng)濟關系”。然后是美國國家安全顧問沙利文在布魯金斯學會發(fā)表演講（2023年4月27日），主題為“拜登政府的全球經(jīng)濟政策”。兩位要員的演講可以歸納總結成一句話：美國不再奉行以保護主義為導向的貿(mào)易政策，而強調利用全球經(jīng)濟框架來解決長期困擾美國的國家安全、氣候變化、社會不公平等問題，以打造新的“華盛頓共識”。

耶倫和沙利文的最新政策表態(tài)說明，拜登政府已經(jīng)開始推動全球貿(mào)易規(guī)則的變革。然而，拜登政府的全球經(jīng)濟新構想仍存在諸多問題。

圖源：網(wǎng)絡

★本文作者：

賓利·艾倫（Bentley Allan），卡內基國際和平基金會（Carnegie Endowment for International Peace）非常駐學者。

★本文譯者：

曾輝，華南理工大學公共政策研究院研究助理。

產(chǎn)業(yè)政策與全球貿(mào)易規(guī)則的關系

產(chǎn)業(yè)政策是一國扶持核心產(chǎn)業(yè)、引導推動產(chǎn)業(yè)結構升級的政策。自上世紀90年代以來，產(chǎn)業(yè)政策一直是氣候政治的一個重要組成部分。耶倫和沙利文的演講向世界傳達了一個重要信息：推動產(chǎn)業(yè)政策與國際規(guī)則接軌，吸引更多的國家參與全球貿(mào)易規(guī)則的制定，以加速推動全球脫碳進程，以及減少地緣風險。

產(chǎn)業(yè)政策可大致分為兩類：對外產(chǎn)業(yè)政策和聯(lián)合產(chǎn)業(yè)政策。對外產(chǎn)業(yè)政策是指一國利用其外交政策工具在他國推行本國的產(chǎn)業(yè)政策，而聯(lián)合產(chǎn)業(yè)政策是指各國通過國際合作平臺來協(xié)調自身與他國的產(chǎn)業(yè)政策。耶倫和沙利文強調美國正在將上述兩類產(chǎn)業(yè)政策相結合，雙管齊下，推動全球貿(mào)易規(guī)則的變革。

美國的對外產(chǎn)業(yè)政策包括利用現(xiàn)有的外交政策工具，打造以美國為核心的全球供應鏈（即“友岸外包”戰(zhàn)略），其中一個關鍵目標是為新興經(jīng)濟體注入數(shù)萬億規(guī)模的投資，使其助力美國的產(chǎn)業(yè)發(fā)展（例如，電池供應鏈多樣化）。另一方面，美國正在通過“全球基礎設施與投資伙伴關系”計劃，為在美國本土外開展的清潔能源和半導體供應鏈項目提供資金。此外，2020 年，美國國際開發(fā)金融公司（美國政府下屬的開發(fā)性金融機構）以2500萬美元（約合人民幣1.7億元）入股愛爾蘭稀土礦產(chǎn)公司TechMet，在巴西開采鎳和鈷，以降低美國對中國稀土的依賴。

美國的聯(lián)合產(chǎn)業(yè)政策是基于美國與其他國家簽署的雙邊和多邊合作協(xié)議，例如，《全球可持續(xù)鋼鐵和鋁安排》、美國—歐盟貿(mào)易和技術理事會、“礦產(chǎn)安全伙伴關系”。該政策有利于使參與國把更多的精力放在本國產(chǎn)業(yè)上，更有利于消除參與國之間的補貼競爭。

推動美國重塑全球經(jīng)濟格局的關鍵因素

在特朗普政府時期，美國以保護主義推行“美國優(yōu)先”政策，嚴重擾亂了全球經(jīng)濟秩序。拜登政府雖然在修復美國全球領導力方面發(fā)揮了積極作用，但卻推出了一系列違反世界貿(mào)易組織規(guī)則的產(chǎn)業(yè)政策（例如，《2022年降低通貨膨脹抑法》），對全球經(jīng)濟秩序造成了“二次傷害”，讓人不得不懷疑美國正在重走保護主義的老路。

耶倫和沙利文在其演講中駁斥了這一觀點，表示各國的產(chǎn)業(yè)政策與全球經(jīng)濟框架是相容的。如果各國均采取明智、公平的產(chǎn)業(yè)政策，就能夠加快全球清潔能源部署的步伐，進而促進全球經(jīng)濟秩序的良性發(fā)展。耶倫將過去兩年美國一直貫徹的經(jīng)濟路線稱為“現(xiàn)代供給側經(jīng)濟學”，即通過提高經(jīng)濟生產(chǎn)能力來刺激經(jīng)濟增長。一旦經(jīng)濟生產(chǎn)能力得到提高，那么“蛋糕”就會變大，競爭也會隨之減少。

此外，全球凈零排放經(jīng)濟的建立將產(chǎn)生重大投資和創(chuàng)新機遇，為清潔能源產(chǎn)業(yè)鏈中每個環(huán)節(jié)的參與者創(chuàng)造利益。對此，沙利文指出：“對于像半導體、清潔能源這樣的行業(yè)，我們遠遠還未達到所需的全球公共或私人投資的飽和點?！钡獙崿F(xiàn)這一目標，各國必須確保各自產(chǎn)業(yè)政策的明智性和公平性。

在民族主義盛行的今天，產(chǎn)業(yè)界傾向于構建以創(chuàng)造經(jīng)濟增加值為導向的“協(xié)同供應鏈”，以幫助各國在全球生產(chǎn)網(wǎng)絡中找到適合自己的利基市場。

不謀求“不公平競爭優(yōu)勢”

耶倫在其演講中提到，美國尋求與中國進行健康的經(jīng)濟競爭。美國針對中國的行動只是出于國家安全的考慮，而并非為了謀求“不公平競爭優(yōu)勢”。只有在公平競爭的情況下，雙方才能受益。此番言論令人費解，如果美國不謀求“不公平競爭優(yōu)勢”，那么耶倫是如何定義“不公平競爭優(yōu)勢”呢？

耶倫列舉了一些謀求“不公平競爭優(yōu)勢”的行為，例如加大對國有企業(yè)的支持、竊取知識產(chǎn)權、設置市場準入壁壘，以及采取與外交爭端相關的報復性經(jīng)濟措施。然而，上述例子的涵蓋面過于寬泛，美國的盟友乃至拜登政府也無法完全否認從未開展或參與過相關行動。因此，耶倫的說法頗有欲蓋彌彰的意思。

對于拜登政府而言，如何定義“不公平競爭優(yōu)勢”是一項艱巨的任務，無論最終結果如何，定義方式必須明確且站得住腳。此外，協(xié)調貿(mào)易伙伴之間的生產(chǎn)補貼也同等重要，這將有利于貿(mào)易伙伴在不刺激補貼競爭的情況下，支持特定行業(yè)的發(fā)展。例如，美國應該與歐盟達成一項協(xié)議，以促進雙方的綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展和低碳鋼貿(mào)易。

發(fā)展中國家在全球供應鏈中的地位

除發(fā)達國家外，發(fā)展中國家也是現(xiàn)行國際秩序的重要組成部分。只有當發(fā)展中國家能夠從國際秩序中充分受益時，耶倫所提出的“現(xiàn)代供給側經(jīng)濟學”才有實現(xiàn)的可能。

然而，對于不同國家而言，如何從現(xiàn)行國際秩序中受益具有不同的內涵。自第二次世界大戰(zhàn)以來，發(fā)展中國家一直是通過參與全球價值鏈分工來融入美國主導的國際秩序的，而最有效的途徑是將制造業(yè)作為產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)力點。然而，以美國為首的西方國家近年來采取的一系列逆全球化措施（例如，鼓勵制造業(yè)“回流”），迫使制造業(yè)國家游離于國際秩序之外。

有鑒于此，美國應該為發(fā)展中國家提供更大的產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。例如，提高發(fā)展中國家在國際貨幣基金組織和世界銀行中的地位，注重歐盟碳邊境稅等氣候政策對發(fā)展中國家的包容性。

近年來，智利、印度尼西亞、津巴布韋等國遭到了新一輪資源民族主義浪潮的沖擊。例如，智利正在推動鋰礦產(chǎn)業(yè)國有化，成立了國家控制的鋰礦公司；印度尼西亞將更多的鎳礦用于促進本國電池制造業(yè)的發(fā)展，從而使全球電池供應鏈中的高附加值部分留在其境內，并通過禁止原鎳礦出口來吸引更多的外國投資者，旨在推動來自中國或者韓國的技術轉讓；津巴布韋的做法與印度尼西亞大同小異。

全球電池供應鏈主要由大型、成熟的跨國公司主導，并非所有的發(fā)展中國家均能從中受益，電池制造業(yè)也并非是發(fā)展中國家參與國際秩序的唯一途徑。因此，要想從現(xiàn)行國際秩序中充分受益，發(fā)展中國家應該根據(jù)自身的比較優(yōu)勢與資源稟賦，制定有針對性的產(chǎn)業(yè)政策。

如何制定明智、公平的產(chǎn)業(yè)政策？

推動清潔能源技術在全球的發(fā)展有利于促進各國制定明智、公平的產(chǎn)業(yè)政策。但鑒于清潔能源產(chǎn)業(yè)本身高度碎片化的特性，這絕非易事。

產(chǎn)業(yè)政策的批評者經(jīng)常提出的一個觀點是：產(chǎn)業(yè)政策是一種反市場經(jīng)濟原則的集中規(guī)劃產(chǎn)物。事實上，產(chǎn)業(yè)政策涉及政府與產(chǎn)業(yè)界的協(xié)同合作，以及對投資的動態(tài)監(jiān)管。

制定明智、公平的產(chǎn)業(yè)政策的第一步是為本國核心產(chǎn)業(yè)和供應鏈的發(fā)展設定目標。上述目標必須根據(jù)本國在全球供應鏈中的地位來設定。除此以外，還必須構建獨立的專業(yè)知識體系，提升制定和實施產(chǎn)業(yè)政策的能力，并重視政府與產(chǎn)業(yè)界的合作。

然而，上述目標只是一個抽象的概念。確定產(chǎn)業(yè)政策是否明智、公平，通常需要大量的試錯過程。總之，推動各國制定明智、公平的產(chǎn)業(yè)政策，有利于為全球在綠色轉型、公共衛(wèi)生等領域的合作開辟新的道路。

IPP-Review

編輯 | 曾輝

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